一、編制背景

      全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)以發(fā)電行業(yè)為突破口，于 2021 年 7 月正式啟動(dòng)上線交易，目前已經(jīng)順利完成兩個(gè)履約周期（2019—2020 年度，2021、2022 年度），成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)三年的發(fā)展，市場(chǎng)總體運(yùn)行平穩(wěn)，制度體系日趨完善，數(shù)據(jù)質(zhì)量全面改善，以碳市場(chǎng)為核心的中國(guó)碳定價(jià)機(jī)制正在形成。但是，與黨中央、國(guó)務(wù)院的要求和期待相比，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)仍存在不足，突出表現(xiàn)在市場(chǎng)當(dāng)前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，參與主體高度同質(zhì)化導(dǎo)致市場(chǎng)活躍度低，市場(chǎng)機(jī)制作用未能充分發(fā)揮，與歐盟等覆蓋多個(gè)行業(yè)的成熟碳市場(chǎng)差距較大。

       黨中央、國(guó)務(wù)院已就擴(kuò)大全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋范圍（以下簡(jiǎn)稱擴(kuò)圍）工作作出明確部署。我部圍繞擴(kuò)圍工作，采用企業(yè)調(diào)研、專家咨詢等方式開(kāi)展深入調(diào)查研究，綜合考慮控制溫室氣體排放要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、應(yīng)對(duì)國(guó)際碳壁壘等因素，對(duì)鋼鐵、建材、有色金屬、石化、化工、造紙和航空等重點(diǎn)行業(yè)納入碳市場(chǎng)的成熟程度進(jìn)行全面評(píng)估，科學(xué)確定了各行業(yè)納入市場(chǎng)的時(shí)間表、路線圖。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，建材（水泥）、鋼鐵、有色金屬（電解鋁）行業(yè)基礎(chǔ)條件成熟，可從 2024 年度起納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理，屆時(shí)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋排放量占全國(guó)總量的比例將達(dá)到約 60%。據(jù)此，我部編制了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。

      此外，在形成擴(kuò)圍實(shí)施路線圖的同時(shí)，我部進(jìn)一步夯實(shí)了水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)擴(kuò)圍的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和硬件基礎(chǔ)。目前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作已基本就緒。

二、主要內(nèi)容

       《方案》包括總體要求、工作目標(biāo)、實(shí)施重點(diǎn)排放單位名錄管理、開(kāi)展核算報(bào)告核查、實(shí)施配額管理、保障措施等共 6 部分內(nèi)容、13項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。總體要求部分明確了擴(kuò)圍工作的總體要求，提出了堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、協(xié)調(diào)協(xié)同、降碳導(dǎo)向、公平公開(kāi)的原則。工作目標(biāo)提出啟動(dòng)實(shí)（2024—2026 年）和深化完善（2027 年—）兩個(gè)階段，積極穩(wěn)妥推進(jìn)水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，并明確了每個(gè)階段的具體目標(biāo)。實(shí)施重點(diǎn)排放單位名錄管理部分提出了確定管控范圍、確定重點(diǎn)排放單位、做好系統(tǒng)開(kāi)戶等 3 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)名錄管理工作進(jìn)行了全面部署。開(kāi)展核算報(bào)告核查部分提出了制定核算報(bào)告與核查技術(shù)規(guī)范、組織開(kāi)展月度存證、組織開(kāi)展年度報(bào)告核查等 3 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，明確各項(xiàng)工作的責(zé)任單位、操作流程。實(shí)施配額管理部分提出了制定年度配額總量和分配方案、開(kāi)展配額發(fā)放清繳交易等 2 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，明確了配額分配的主要思路，規(guī)定了配額管理各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵要素、工作流程。保障措施部分提出了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化能力建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法、做好跟蹤評(píng)估、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)等 5 項(xiàng)重要任務(wù)，明確了各項(xiàng)任務(wù)的具體要求。

三、需要說(shuō)明的問(wèn)題

（一）關(guān)于《方案》的總體考慮?？紤]到新納入市場(chǎng)的重點(diǎn)排放單位需要經(jīng)歷一段時(shí)間掌握規(guī)則、熟悉市場(chǎng)、提升管理能力，《方案》提出分兩個(gè)階段推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)，確保擴(kuò)圍工作積極穩(wěn)妥有序進(jìn)行。在啟動(dòng)實(shí)施階段，以夯實(shí)三個(gè)行業(yè)碳排放管理基礎(chǔ)、推動(dòng)重點(diǎn)排放單位熟悉市場(chǎng)規(guī)則為主要目標(biāo)，通過(guò) 2—3 年的建設(shè)運(yùn)行，有效夯實(shí)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)，提升各類主體參與能力，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)啟動(dòng)擴(kuò)圍。建立完善水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)名錄、數(shù)據(jù)質(zhì)量、配額、交易管理制度，完成三個(gè)行業(yè)首次履約工作。推動(dòng)重點(diǎn)排放單位熟悉核算報(bào)告核查、配額分配、市場(chǎng)交易規(guī)則，逐步樹(shù)立“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識(shí)，提升碳排放管理能力。配額采用強(qiáng)度控制思路，實(shí)行全部免費(fèi)分配，部分先進(jìn)企業(yè)獲得收益，部分落后企業(yè)付出成本，大多數(shù)企業(yè)配額盈虧基本持平，盈虧金額占企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益比重較小。在深化完善階段，強(qiáng)化激勵(lì)約束程度，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展和碳排放資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

（二）關(guān)于覆蓋范圍。在門檻方面，綜合考慮管理成本、行業(yè)降碳路徑等因素，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)與發(fā)電行業(yè)相同，仍為年度溫室氣體排放量達(dá)到 2.6 萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量。在管控氣體種類方面，考慮到控制非二氧化碳溫室氣體排放的需要，結(jié)合各行業(yè)溫室氣體排放特點(diǎn)，發(fā)電、水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解鋁行業(yè)的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。在排放范圍方面，考慮到與國(guó)際碳市場(chǎng)規(guī)則對(duì)接，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)均僅管控因使用化石能源等直接產(chǎn)生的溫室氣體排放。

（三）關(guān)于配額分配。在啟動(dòng)實(shí)施階段，采用強(qiáng)度控制的思路實(shí)施配額免費(fèi)分配，企業(yè)所獲的配額數(shù)量與產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）掛鉤，不預(yù)設(shè)配額絕對(duì)總量，不限制企業(yè)產(chǎn)能，產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）越大、配額量越多；采用績(jī)效評(píng)價(jià)法，根據(jù)單位產(chǎn)出的碳排放強(qiáng)度進(jìn)行績(jī)效管理，碳排放強(qiáng)度低的企業(yè)可通過(guò)配額盈余獲得收益，碳排放強(qiáng)度高的企業(yè)因配額短缺付出碳排放成本，整個(gè)行業(yè)配額基本盈虧平衡；充分考慮納入初期企業(yè)不熟悉規(guī)則、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)不牢靠的現(xiàn)狀，按照類似“體驗(yàn)期”式的試驗(yàn)期定位，單個(gè)企業(yè)的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內(nèi)，縮小企業(yè)間配額“貧富差距”。在深化完善階段，配額分配方法由績(jī)效評(píng)價(jià)法逐步轉(zhuǎn)向基準(zhǔn)法，對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平，建立預(yù)期明確、公開(kāi)透明的配額逐步適度收緊機(jī)制，推動(dòng)單位產(chǎn)出碳排放不斷下降。

（四）關(guān)于數(shù)據(jù)質(zhì)量。一是強(qiáng)化數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理。以簡(jiǎn)化核算方法、降低數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，堅(jiān)持分類施策，基于不同行業(yè)排放特征、不同企業(yè)能力水平特點(diǎn)，通過(guò)實(shí)測(cè)、缺省等差異化方法獲取碳排放核算的關(guān)鍵參數(shù)。對(duì)開(kāi)展實(shí)測(cè)難度大且易引發(fā)數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的參數(shù)給出缺省值，要求實(shí)測(cè)過(guò)程全流程視頻監(jiān)控且實(shí)驗(yàn)室通過(guò)中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)（CNAS）認(rèn)可。二是實(shí)施關(guān)鍵參數(shù)月度存證。參照發(fā)電行業(yè)做法，要求企業(yè)對(duì)關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行月度存證，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等智能化手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)。三是建立完善三級(jí)聯(lián)審機(jī)制。施行“國(guó)家—省—市”三級(jí)聯(lián)審制度，從源頭對(duì)化石能源消費(fèi)量等關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，將數(shù)據(jù)問(wèn)題消滅在“萌芽”階段。四是強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法及能力建設(shè)。強(qiáng)化碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題拉單掛賬分類處理，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為。通過(guò)專項(xiàng)培訓(xùn)推動(dòng)企業(yè)熟練掌握核算報(bào)告與核查規(guī)則，全面提升企業(yè)碳排放管理能力與意識(shí)，不斷提高碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。五是創(chuàng)新核算方法。不斷提高并細(xì)化工序?qū)蛹?jí)活動(dòng)數(shù)據(jù)計(jì)量、核算、核查要求，推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展燃料、原輔材料高質(zhì)量實(shí)測(cè)，探索開(kāi)展溫室氣體排放在線監(jiān)測(cè)，推動(dòng)行業(yè)企業(yè)安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，以監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)校核核算結(jié)果。通過(guò)上述舉措，全面建立完善可滿足分工序?qū)嵤┗鶞?zhǔn)線法的碳排放數(shù)據(jù)管理體系，提升數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性，為市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。